Superdohled je již na dohled

Velký třesk, jak bývá nazýváno sjednocení dozoru nad domácím finančním trhem, se neúprosně blíží. Poslanci by měli na listopadové schůzi schválit změnu legislativy, která umožní sloučit čtyři finanční dozory existující v ČR, a postoupit ji Senátu. Od dubna 2006 tak zřejmě nahradí Bankovní dohled ČNB, Komisi pro cenné papíry, Úřad státního dozoru nad pojišťovnami a penzijními fondy a Úřad pro dozor nad družstevními záložnami (kampeličkami) jediný regulátor českého finančního trhu, který má působit v centrální bance.

Vznik superregulátora dohlížejícího na finanční trh odborníci vítají. Někteří však (viz druhá část článku) upozorňují na rizika, která může přinést jeho začlenění do centrální banky.
K 1. dubnu 2006 měly původně vzniknout dvě instituce. Předpokládalo se, že bankovní dohled ČNB převezme dozor nad kampeličkami a Komise pro cenné papíry se po fúzi s institucí, která dohlíží na pojišťovny a penzijní fondy, změní na Komisi pro finanční trh. V době přijetí eura již měla mít ČR jen jeden dohled, aniž bylo řečeno, zda v něm bude mít navrch centrální banka či Komise. V úvahu ale připadal i vznik nové nezávislé instituce.
Ministerstvo financí ovšem v červenci překvapivě informovalo, že po dohodě s ČNB a Komisí převezme centrální banka od dubna příštího roku dohled nad celým finančním trhem. Většina členů prezidia Komise pro cenné papíry hlasovala proti této fúzi. KCP se nicméně rozhodla podřídit se rozhodnutí vlády. Ta pak převzetí dozoru centrální bankou schválila.

Argumenty pro sloučení dozoru nad finančním trhem, jaké uvádí členka bankovní rady ČNB Michaela Erbenová, lze těžko zpochybnit. Finanční trhy se globalizují, roste váha finančních skupin, jejichž činnost vyžaduje konsolidovaný dohled. Finanční instituce se již navíc přestávají specializovat na jednotlivé sektory a nabízejí investorům komplexní finanční služby. S tím souvisí i růst významu stability celého finančního systému.
Na společné schůzi rozpočtového výboru a Stálé komise pro bankovnictví Poslanecké sněmovny parlamentu Erbenová minulý týden rovněž připomněla, že jediný regulátor může lépe monitorovat celý finanční sektor. Může také zavést stejná pravidla a přístup k různým odvětvím tohoto sektoru, odstranit duplicity, snížit náklady na regulaci a zpřesnit zodpovědnost při dohledu.
Jeho začlenění do ČNB zdůvodnila hlavně tím, že banky v ČR kontrolují tři čtvrtiny aktiv. Centrální banka tak může spojit péči o finanční stabilitu s dohledem. Za výhodu pokládá Erbenová i kapacitu ČNB a její lepší postavení než jiné dozorové instituce. To jí umožňuje lépe využít při dohledu na synergické efekty.

Dozor nad finančním trhem, který má řídit bankovní rada ČNB, má být rozdělen to tří sekcí (viz schéma). První tvoří stávající bankovní dohled, další bude dohlížet na pojišťovny, a třetí - současná Komise pro cenné papíry - na kapitálový trh a nově na penzijní fondy. U dvou nově převzatých institucí se zatím nepočítá se změnami. Do poloviny prosince má být rozhodnuto o podobě informačního systému superdohledu, do konce roku o tom, jaký majetek ČNB od integrovaných institucí převezme. K témuž termínu navrhne ČNB změnu v rozpočtu na rok 2006. V dalších aktivitách bude pokračovat v příštím roce.
Poslanci zjevně berou začlenění dozoru do centrální banky za hotovou věc - na rozpočtovém výboru se o něm vůbec nediskutovalo. Guvernér ČNB Zdeněk Tůma zatím nechtěl kvůli probíhající integraci jednotlivých institucí hovořit o konkrétních úsporách osob, finančních zdrojů nebo synergiích.
Podle odhadu náměstka ministra financí Tomáše Prouzy by mohly činit úspory desítky milionů ročně. V médiích se objevila i částka 140 mil. Kč. Jak ale řekl Tůma na nedávném setkání s novináři, platy zaměstnanců Komise pro cenné papíry (KCP) jsou o 30-40 % nižší než v ČNB. To může část těchto úspor odčerpat.
Bankovní dohled, který má podle Prouzy asi 80 pracovníků, by měli posílit čtyři zaměstnanci dozoru nad kampeličkami. Nového regulátora posílí také 41 pracovníků Ministerstva financí, kteří se zabývají dozorem nad penzijními fondy a pojišťovnami, a asi stovka odborných pracovníků KCP.

Varovný příklad, jak by neměla integrace dozoru nad finančním trhem vypadat, představuje vznik britského regulátora FSA v roce 1997. V prvém roce činnosti klesla jeho efektivita na 30 %. Vyhne se něčemu podobnému ČR?
Ve vzduchu samozřejmě visí otázka, nakolik souvisí vznik jednoho regulátora finančního trhu v ČNB s tím, že tato instituce částečně hledá novou náplň. Po vstupu ČR do eurozóny totiž banka přijde o část pravomocí v oblasti měnové politiky.
Někteří experti jsou přesvědčeni, že právě mezi měnovou politikou a dohledem existuje konflikt zájmů. Tůma tvrdí, že žádný neobjevil. S rozšířením pravomocí ČNB o dohled souhlasila i Evropská centrální banka. Guvernér přitom naznačuje, že jiní regulátoři, například Komise pro cenné papíry, mohou na začlenění do centrální banky díky jejímu renomé vydělat. Vždyť existence Komise je při každém novém problému, který se objeví, zpochybňována.
»V zemích s menším kapitálovým trhem, jako je ČR, roste míra integrace dozoru do centrálních bank,« uvedl šéf KCP Pavel Hollmann na červnové konferenci o vývoji finančních trhů, jejich integraci a dozoru pořádaném pražskou Vysokou školou finanční a správní. Na finančním trhu v nových zemích EU převažuje podle jeho slov podíl komerčního bankovnictví. Pokud by měl být dozor nad finančním trhem plně integrován v ČNB, je třeba vhodně zvolit jeho »autonomní« postavení, aby se postupně neztratila nezbytnost respektovat zvláštní charakter dozoru nad subjekty kapitálového trhu například vůči dohledu nad bankovnictvím.

Idyla? Obavy! Přesun dohledu nad veškerým finančním trhem do ČNB může centrální bance přinést ztrátu reputace. Dozor logicky reaguje na některé problémy pozdě. Nepopulární kroky, které bude nucen dělat pod novou hlavičkou, mohou zhoršit renomé centrální banky v očích veřejnosti. ČNB také může na podobný přístup rezignovat a přestat se zabývat ochranou investorů.
Nepovede zjištění, na co se vlastně dohled nad jednotlivými segmenty finančního trhu zaměřuje, ke snaze vyčlenit tyto aktivity do nové instituce, jakési nové Komise pro cenné papíry? To by pak popíralo smysl chystané integrace.
Generální manažer Unie investičních společností Martin Hanzlík jednorázovou fúzi dozorů vítá. Za velkou neznámou ovšem označuje právě postup dohledu v oblastech, který ČNB dosud nedělala. Kloní se proto k vytvoření samostatné dozorové organizace v rámci banky.
Problém spatřuje také v tom, že směrnice EU jsou zaměřeny produktově - například na penzijní připojištění, standardní podílové fondy aj. Nezpůsobí pak hledání jednotného přístupu ke všem dozorovaným subjektům problém?
Obavy panují i z přístupu ČNB, na který upozornil právník Vladimír Mikule. Banka totiž patří mezi státní instituce, které jsou pro veřejnost nejméně průhledné. Nerozšíří se tato strategie i na dozor, který jí bude podléhat, ke škodě všech účastníků trhu?
Podle bývalého šéfa KCP Františka Jakuba má zřejmě centrální banka nejlepší infrastrukturu pro výkon dohledu a dobře propracované know-how v tzv. obezřetnostním dozoru. Jak rovněž uvedl koncem září v Ekonomu, zabývá se ale především zajištěním stability finančního systému, nikoliv ochranou investorů. Jde o transakce, které představují zhruba tři čtvrtiny činnosti KCP, varuje Jakub.
Bankéř Miroslav Tuček zase v deníku Právo mj. připomněl, že Česká národní banka získá převzetím dozoru větší úlohu ve státní správě. Za fungování kapitálového trhu, pojištění aj. by ovšem podle něj měla nést odpovědnost výkonná moc, tedy vláda, respektive Ministerstvo financí.

Pokud banky v ČR spravují až 80 % finančních aktiv, může to být až nebezpečné. ČNB přitom ovšem podle Tučka odpadá dohled nad dceřinými společnostmi zahraničních bank, tedy nad většinou bankovního sektoru v Česku.
Jeho slova nicméně vyvolávají obavy z toho, zda mohou být silné banky - dozorované odjinud, ale působící na českém trhu - dokonce motivovány k potlačování kapitálových trhů, které jim v některých sférách jejích zájmu de facto konkurují.
Z přehledu 79 zemí se ukazuje, že ve 46 % z nich je dosud dohled uspořádán sektorově, 40 % z nich je integrováno mimo centrální banku, v 7 % jsou její součástí, ve zbývajících sedmi procentech se prosazuje funkcionální uspořádání.
Integrovaný dohled nad finančním trhem v centrální bance není tedy ve světě příliš obvyklé řešení. Pokud je již víceméně rozhodnuto, že ho v ČR převezme ČNB - a finanční i jinou motivaci lze přes řadu námitek pochopit - představuje to pro ni velkou výzvu. A to od vytvoření vhodného »autonomního« postavení nového superregulátora přes otevřenější komunikaci až po řešení řady zdánlivě nicotných problémů menších finančních subjektů nebo drobných investorů. S těmi se stávající bankovní dohled ČNB dosud nepotýkal.

Pro týdeník Ekonom, František Mašek