Daňová politika EU do roku 2005

Na konci června Evropská rada na svém summitu v portugalské Feiře přes počáteční blokování ze strany Rakouska dospěla k rozhodnutí přijmout do konce roku 2002 dlouho připravovanou směrnici zavádějící jednotnou daň z úroků v EU. Evropská komise ale připravuje i další opatření. Jakým směrem se bude ubírat daňová politika EU v příštích pěti letech a jak se liší od dosavadního přístupu, nastínil ve svém projevu 17. března 2000 komisař zodpovědný za jednotný trh Frits Bolkenstein.

Příliš vysoké daně

Daňová kvóta (podíl daňových výnosů na HDP) dosáhla v EU v roce 1997 42,5 %. Pro srovnání: ve Spojených státech a Japonsku tento podíl nedosahuje ani 30 %. Navíc udržení takové míry zdanění je možné jen přesunem daňového břemena na méně mobilní faktor, tj. práci. Její daňové zatížení stouplo ze 34,7 % v roce 1980 na 40,5 % v roce 1994. Nepříznivý trend se navíc dosud nepodařilo zastavit a v některých státech daňové zatížení práce přesahuje 50 %.

I po zavedení jednotného trhu stále přetrvávají případy daňové diskriminace u transakcí mezi různými členskými státy. Dochází k případům dvojího zdanění nebo k neúměrně dlouhým lhůtám a vysokým administrativním nákladům při vracení daně. Po vzniku měnové unie zmizelo kurzové riziko z ekonomického rozhodování v jádru Evropské unie a rozdíly v daňových systémech se staly viditelnějšími. To jsou naléhavé důvody pro hlubší daňovou koordinaci.

Slovní spojení daňová harmonizace ze slovníku Evropské komise téměř vymizelo. Při současném stupni integrace nemají pokusy o zavedení jednotného daňového systému šanci na úspěch. Různé studie o daňové harmonizaci i praxe ve Spojených státech ukazují, že v jednotném trhu mohou rozdíly ve výši zdanění mezi státy přetrvávat, aniž by to narušovalo fungování trhu.

Boj se škodlivou daňovou konkurencí

Vzhledem k výši daňového zatížení není divu, že evropské společnosti v hojné míře využívají různých daňových rájů či zvláštních režimů v EU i mimo ni. Již v roce 1997 přijala Evropská rada "daňový balíček", který má odstranit škodlivou daňovou konkurenci. Tento balíček se skládal z Kodexu pro zdanění podnikání, návrhu direktivy na odstranění srážkové daně z úroků a licenčních poplatků a návrhu směrnice pro jednotné zdanění úspor.

Ačkoliv tato opatření nejsou pro členské státy závazná, Komise oceňuje vstřícný přístup členských zemí ke Kodexu, který požaduje zrušit režimy škodlivé daňové konkurence do 31. 12. 2002. Škodlivou daňovou konkurencí se rozumí aplikace nižší či nulové sazby daně pro příjmy plynoucí z aktivit dosažených výlučně mimo domácí ekonomiku, přičemž zde není téměř žádná výměna informací se zeměmi, z nichž tyto příjmy pocházejí. Cílem těchto minimálních daňových sazeb je především lákat ekonomickou aktivitu na úkor ostatních zemí.

Spolupráce členských států však není zcela dobrovolná. Již v roce 1998 vyhlásila boj nekalé daňové konkurenci i OECD, která v červnu letošního roku zveřejnila seznam nežádoucích daňových režimů v rámci OECD a nečlenských zemí, které považuje za nespolupracující daňové ráje. Členské země se zavázaly odstranit či modifikovat tyto režimy do 31. 12. 2003. Nečlenské země, které se zavázaly ke spolupráci s OECD, by měly modifikovat své daňové režimy do 31. 12. 2005, přičemž by měly každoročně podnikat kroky k nápravě současného stavu. Pokud nespolupracující daňové ráje, jejichž zveřejněný seznam zahrnuje 35 malých států, nepřistoupí na spolupráci s OECD, budou čelit od 31. 7. 2001 protiopatřením nejen daňového charakteru.

Také EU má proti nekalé daňové konkurenci další zbraně. Jedná se zejména o rozhodnutí Evropského soudního dvora, který je oprávněn zrušit části národní legislativy, které odporují závazkům členských zemí plynoucích z jednotného trhu. Tento přístup však není systematický (piecemeal approach) a je vždy zahájen pouze na základě žaloby poškozené strany.

Dalším nástrojem proti preferenčním daňovým režimům je ustanovení Římské úmluvy zakazující narušování hospodářské soutěže státní pomocí. Komisař Mario Monti, do jehož kompetence spadá ochrana hospodářské soutěže, již pohrozil zahájením sankčního postupu proti některým členským zemím. Kritéria pro nelegální státní pomoc zahrnují dokonce ještě více případů, než jaké zakazuje výše zmiňovaný Kodex pro zdanění podnikání.

Příspěvky na penzijní plány

Závažným problémem v migraci pracovních sil je otázka daňové uznatelnosti příspěvků na důchodové pojištění. V současné době nařízení Evropské komise vyžaduje uznávat jako daňový výdaj příspěvky na povinné důchodové a sociální pojištění placené do původního členského státu u zaměstnanců, kteří odejdou pracovat do jiného státu, ale dále jsou pojištěni ve své zemi původu.

Návrhem Evropské komise je rozšířit toto pravidlo i na ostatní osoby (podnikatele) a na další dobrovolné příspěvky na důchodové pojištění. Je přitom třeba ošetřit dvě rozdílné koncepce v daňové podpoře penzí - odčitatelnost příspěvků na pojištění a pozdější plné zdanění proti neodčitatelnosti příspěvků a plnému osvobození budoucích plateb. Jinak při kombinaci těchto systému může docházet k dvojímu zdanění či naopak dvojímu nezdanění.

Nepřímé zdanění

Rozdíly ve spotřebním zdanění způsobují významné narušení vnitřního trhu. Členské státy nenašly za sedm let jednotného trhu vůli ke sbližování sazeb DPH ani spotřebních daní. V roce 1996 měla Evropská unie přejít v uplatnění DPH na systém země původu, ale kvůli obavám z velkého přerozdělení současných daňových výnosů k tomu nedošlo a zřejmě ani v nejbližší budoucnosti nedojde.

Ponechání výběru daně na principu země určení přináší rostoucí míru daňových úniků a zcela neodstranilo administrativní břemeno při přeshraničních transakcích. Podnikatelé, kteří jsou registrováni na území jednoho státu a nakoupí služby v jiném státě, mají nárok na vrácení zaplacené daně z přidané hodnoty. Pro vrácení však musí zplnomocnit daňového zástupce a příslušný postup má v každé členské zemi určité odlišnosti.

Evropská komise bude proto navrhovat opatření, která více sjednotí a zjednoduší legislativu v oblasti DPH a spotřebních daní. U daně z přidané hodnoty jde především o odstranění národních výjimek a jednotnou aplikaci ustanovení šesté směrnice o DPH. Nutná je také modernizace směrnic. Legislativa DPH vůbec nereagovala na liberalizaci mnoha odvětví či zvláštní charakter transakcí přes internet na konci 90. let. U spotřebních daní jde o nové druhy alkoholických nápojů, u nichž není jasně stanoveno, do které kategorie by měly být zatříděny.

Opět by měl být předložen návrh daně z energie. Tato daň má vyrovnávat výrobní náklady jednotlivých způsobů výroby elektrické energie podle míry zatížení životního prostředí. Bez přijetí této daně není podle názoru Evropské komise možné splnit závazky EU ke snížení emisí skleníkových plynů plynoucí z dohody přijaté v Kjótu. Navrženy budou zřejmě i další ekologické daně a poplatky (zdanění paliv dle obsahu síry).

Dalším problémem je značně rozdílná výše registrační daně u automobilů, která se platí ve většině zemí EU. V některých zemích přesahuje i 100 % hodnoty automobilu. Výrobci ve státech s vyšší registrační daní uplatňují nižší prodejní cenu, což považuje Komise za diskriminační politiku.

Přímé daně

Na rozdíl od nepřímých daní, kde by v budoucnu měla platit jednotná evropská legislativa, nebude Komise usilovat o sjednocování přímých daní. Cílem v této oblasti je pouze odstranit překážky přeshraničních transakcí a dosáhnout větší kompatibility národních systémů. Jde zejména o sladění postupů pro zamezení dvojímu zdanění a odstranění srážkových daní u přeshraničních plateb dividend, úroků apod. (princip neutrality exportu kapitálu). V současné době pokračují práce na analýze rozdílů v efektivních sazbách daně z příjmů společností mezi členskými státy a dalších překážek přeshraniční ekonomické aktivity. Opatření se budou dotýkat pouze zdanění nerezidentů a repatriace zisku.

Nástroje pro dosažení těchto cílů

Zatímco v minulosti se snažila Evropská komise prosazovat své představy pomocí směrnic, nyní chce využívat především nelegislativní nástroje ve formě doporučení, pokynů, vícestranných dohod a výkladových stanovisek. Hlavním důvodem je pravidlo jednomyslné shody používané při hlasování o daňových otázkách, které bylo příčinou zablokování mnoha daňových návrhů. V současné době čeká na schválení Radou třináct daňových směrnic, některé již několik let.

V boji s daňovou konkurencí (viz výše) se přijetí nezávazných opatření osvědčilo, a proto Evropská komise doufá, že neformálním tlakem pomocí publikování svých doporučení a zveřejněním otálejících hříšníků dosáhne úspěchu v daňové koordinaci i v ostatních oblastech. Navíc se jedná většinou o výlučně technická opatření. Jak ale zdůraznil komisař Bolkenstein, v žádném případě není cílem Komise obcházet Evropský parlament a zástupce členských států v Radě.

Přijímání daňové legislativy by velmi usnadnilo přijetí zásady většinového hlasování, protože často návrh blokuje pouze jedna či dvě země patnáctky. Počátkem letošního roku přišla Komise s kompromisním návrhem rozšířit pravidlo většinového hlasování na oblast daní a sociální politiky. V zásadních otázkách by bylo i nadále třeba dosáhnout jednomyslného souhlasu.

Většinové hlasování je navrhováno pouze pro následující případy.

Prvním je odstranění překážek jednotného trhu, například pomocí koordinace národních systémů zdanění zisku při přeshraničních aktivitách, ošetření daňové odčitatelnosti příspěvků na důchodové pojištění u migrujících osob nebo zrušení srážkové daně z úroků a licenčních poplatků u spřízněných společností.

Druhým případem je zajistit jednotnou interpretaci legislativy v oblasti DPH a spotřebních daní, která již byla přijata většinovým hlasováním. Ke zvyšování současně platných minimálních sazeb či přechodu na systém země původu by však byla i nadále nutná jednomyslná shoda.

Většinové hlasování by mělo postačovat také k přijetí těch opatření, jež mají primárně ekologické cíle. Zde se jedná především o daň z energie či různé poplatky z emisí. Podle návrhu Komise však pod tento případ nebude spadat zvyšování daně z pohonných hmot, kde bude opět vyžadován jednomyslný souhlas. Tato kategorie nemá ani za cíl zavádět nějaké evropské daně, veškeré příjmy z popisovaných daní budou náležet členským státům.

Také v opatřeních usnadňujících boj proti daňovým únikům a dvojímu nezdanění u přeshraničních transakcí by mělo platit většinové pravidlo. Evropská komise nepovažuje za daňový únik, pokud chtějí poplatníci využít výhodnější daňové sazby v jiném členském státě. Sem patří například navrhovaná jednotná daň z úroků na úsporných vkladech. Komise chce zabránit současné praxi, kdy úroky vyplácené nerezidentům nesou nižší či vůbec žádnou daň a ti ve své mateřské zemi tyto úroky zatají a rovněž nezdaní. Riziko odhalení je v současné době kvůli omezené výměně informací nízké.

S tím souvisí poslední oblast, kde je navrhováno většinové hlasování, a to vzájemná pomoc a spolupráce mezi daňovými správami členských zemí. Právě od větší spolupráce a propojení národních daňových správ si Komise slibuje největší pokrok ve výběru daní. Ve srovnání se Spojenými státy, kde funguje velmi efektivní výměna informací na státní úrovni, jsou v EU daňové úniky daleko vyšší a mají stále rostoucí trend.

Dalším návrhem Komise je umožnit státům, které mají větší zájem o spolupráci či společná daňová opatření, tato opatření zavést. Příkladem může být podpora malých a středních podniků či začínajících podnikatelů. V žádném případě by to ale nemělo vést k něčemu jako "dvourychlostní Evropě". Pokud by nezúčastněné státy získaly ekonomickou výhodu jako v případě neúčasti na dani z energie, nebude takové opatření Komisí povoleno.

O rozšíření pravidla většinového hlasování by měl rozhodnout summit EU v Nice na konci tohoto roku. Pravidlo většinového hlasování již obsahuje současné znění Římské úmluvy, kde článek 96 zmocňuje Radu na základě návrhu Komise přijmout opatření i v případech, kde právní a administrativní překážky narušují soutěž v jednotném trhu. Toto ustanovení však nebylo nikdy použito a sama Evropská komise upřednostňuje řešit tyto případy v rámci postupu stanoveném v Kodexu pro zdanění podnikání.

Hlavní zásady

Máme-li shrnout nastíněné záměry daňové politiky EU, v oblasti nepřímých daní by měla být přijata jednotná legislativa platná ve všech členských státech s výjimkou výše sazeb. Naproti tomu v oblasti přímých daní bude Evropská unie zastoupená Komisí vystupovat pouze v roli koordinátora.

Vyšší míra daňové spolupráce by však měla přinést pozitivní výsledky i pro poplatníka. I když nebudeme příliš vážně brát snižování daní, které slibují členské státy, jakmile se podaří zacelit díry ve výběru daní v mezinárodních transakcích, zjednodušení administrativy by mělo přinést úsporu nákladů, času a finančních prostředků pro samotné podnikatele v EU.

Pro Českou republiku to znamená sledovat ještě pozorněji záměry a stanoviska Evropské komise. Před vstupem do Evropské unie se zřejmě nevyhneme přijetí nového zákona o DPH a spotřebních daních, neboť již nynější systém představuje významnou modifikaci současného způsobu fungování těchto daní. Obecně však platí, že Česká republika je spíše zdrženlivější v používání daňových výjimek a pobídek, a proto v této oblasti nepatří k zemím, kterým aktivnější přístup Evropské unie přinese problémy.